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载《科技导报》2007年第6期


1986-1993年间美国国会听证会中关于SSC的争论1

董丽丽 1,刘 兵 2

 

摘 要 超级超导对撞机是美国80年代末的一项大科学项目,它预计(按项项目被终止时的预算)耗资110亿美元,计划10年完成。但是,在正式立项后,工程进行了1/5的时候被国会否决,此时已经花去了将近20亿美元,同时国会拨款6亿美元用于工程的善后工作,本文以此作为科技政策史的案例,从超级超导对撞机自立项到终止期间的美国国会听证会的相关记录出发,着重探讨听证会中关于SSC展开的争论,试图通过这样的角度对SSC终止的原因及其背后的问题做一些初步探讨。
关键词 SSC;美国国会听证会;科技政策

The Controversies on SSC in the Hearings before Congress, 1986-1993

Abstract: The Superconducting Super Collider was one of the big science programs in USA, its final budget was about 11 billion dollars and planed to be completed in ten years. However, while the whole program had been finished over 1/5 and about 2 billion dollars was cost, the Congress voted down this program with 0.6 billion dollars to deal with the consequent problems of the SSC's termination 8 years after it was ratified.(应该是8年) In this article, the controversy on SSC in the hearings before Congress is discussed between the period from SSC was ratified to the program was voted down by Congress. and the reasons of SSC's termination and the related problems are also analyzed.
Key word: SSC; the hearings before congress; science policy

前言
  SSC的全称为超级超导对撞机(Superconducting Super Collider),是对撞能级为20TeV的质子-质子对撞机。1986年正式成为美国的国家级项目,当时的预算约为35亿美元,预计10年完成。在得克萨斯州修建了23 km的隧道,用去将近20亿美元之后,于1993年10月被美国国会众议院和参议院投票终止,此时的预算为110亿美元。同时,国会拨款6亿美元用于SSC的隧道填埋和近千名员工的善后工作。为什么这样一个耗资过百亿的项目能够顺利的获得联邦的拨款?又为什么会在花去了20亿美元之后被终止?对这些问题,有不同的回答,同时,相关的探讨也是科技政策史的重要问题。本文将从SSC立项和终止期间,美国国会为SSC召开的听证会记录入手进行分析,试图从中发现一些可能的答案,并进行相关讨论。
  这里将着重探讨的是,1986-1993年间美国国会听证会中围绕着SSC所展开的争论,争论的各方及主要观点。在开始对有关SSC的争论进行分析之前,首先需要说明一个问题,在众多与SSC有关的资料中,笔者为什么单单选择美国国会的听证会记录作为分析SSC事件的出发点?这主要和听证会在SSC的决策中所起到的重要作用有关。在终止SSC的过程中起到决定性作用的是国会的投票。因而,从国会的决策过程来看听证会在SSC的兴衰中起到的重要作用,是一个很值得研究的问题。


美国议会的决策机制以及听证会的作用

  美国国会是联邦政府三部门中最重要的部门,分为众议院和参议院,其政治影响接近于总统,在某些问题上则有所超出。美国宪法赋予国会广泛的权力,而在政治实践中,又发展和引申出许多的权力。像SSC这样耗资几十亿美元的大科学项目,就一定要获得国会的批准之后才能得以实施。
  一项议案要成为法律,往往须经过以下6道程序:提出议案,委员会审议,议院全院辩论和表决,另一院辩论和表决,两院协商,总统签署。
  首先,联邦政府的所有议案,都必须由议员在他所在的议院提出。议案一经提出便由众议院议长或参议院主持人按照议事规则提交有关的常设委员会审议。议案通常由相关的小组委员会审议,也可由全体委员会直接审议。在审议的过程中要举行若干公开或秘密的听证会,邀请行政部门的官员、有关专家、利益集团代表和公民提供情况、陈述意见、回答问题。听证会后,小组委员会对议案进行删补,完成后,向常设委员会提交审议报告,提出立法建议和对议案的修正案。委员会全体会议对经小组委员会审议修订的议案进行表决,在这一过程中,大量的议案都在表决中夭折。获得通过的少数议案则提交全院讨论。因此,委员会审议阶段是决定一个议案成败的关键阶段。本文中分析的听证会记录所涉及的正是这一环节。
  议案由委员会送交议院后,还要经过议院全院辩论和表决,另一院辩论和表决,两院协商三个步骤,最后的定稿交由总统签署。总统签署之后,议案才正式生效[1]。


1986-1993年间听证会中关于SSC的争论

  从前面的背景讨论可以看到,听证会在国会对SSC的决策过程中有着十分重要的作用,下面,笔者将着重探讨从1986年SSC通过国会的投票成为联邦拨款的国家项目到1993年10月被国会否决的8年间美国国会听证会中围绕着SSC所展开的争论。
  SSC在被否决前的总预算达110亿美元,而当年美国财政预算中用于研究与发展的资金总额为1607.5亿美元(以当时的美元价值为准)[2],也就是说美国花去相当于1993年全年的研发资金的7%左右来建造SSC,而美国1942年开始的核计划“曼哈顿计划”的总投资是20亿美元,1961年的“阿波罗”登月计划耗资为255亿美元,相比之下,SSC的规模可见一斑。因此,关于SSC的争论自然异常的激烈,单单是美国国会就先后召开40余次听证会专门讨论SSC问题。参与讨论的人员也从获诺贝尔奖的科学界权威到能源部部长等在内的政府官员再到各洲的议员,范围甚广。
  在这里,笔者将分别对争论的各方及争论的焦点问题做一个简要的介绍。

2.1 支持方及其理由
  支持尽早建造SSC的一方主要包括一些高能物理学家和能源部的官员以及来自德克萨斯州和其他州的议员。高能物理学家以诺贝尔物理学奖得主史蒂芬·温伯格1(Steven Weinberg)和莱德蒙,利昂·马克斯2(Leon M. Lederman)为代表,其中一些在SSC的设计和建造过程中担任重要职务,比如SSC实验室的执行总裁罗伊(Roy F. Schwitters)。能源部的官员则以能源部部长奥里莱(Hazel R. O'Leary)和副部长摩尔(W. Henson Moore)3 为代表,包括各个部门的负责人。州议员中以来自德克萨斯州的代表居多,其它还有来自印第安纳州、维吉尼亚州和路易斯安那州的议员也支持建造SSC。
  支持方主要是出于以下几点认为建造SSC是非常必要的[3]:
  首先,建造SSC是科学发现的需要。SSC前所未有的对撞能量级将会促使基础物理学的研究取得突破性进展,这必将对整个物理学以及其它相关学科的发展起到巨大的促进作用[4]。
  其二,建造SSC是出于学习的需要。通过SSC自身的构造和操作,以及其涉及的相关知识,能够学到怎样建造其它学科的相关研发工具。
  其三,建造SSC是竞争的需要。因为SSC对基础物理学研究的重大突破作用,将有助于美国重新找回其在世界基础物理学界的领先地位,增强其国际竞争力。
  其四,建造SSC是出于协作的需要。SSC并非只是一个单纯的理论研究的工具,在建造SSC的过程中将会带来上千个就业机会,建成之后也会在教育、工业 、其它相关民用领域起到重要的作用。SSC的兴建,必将会带动一批相关领域的发展。美国当时的能源部部长在1991年4月召开的听证会中这样总结SSC将会带来的收益:“最终,美国的工业将会在以下的众多领域受益:精密仪器和程序控制,机器人技术,质量控制技术,仪器制造和诊断学,改良的超导材料,低温学,控制系统,精密电源和功率调节,高速低耗专用微处理技术,尖端技术人员的培训等。”[5]
  其五,建造SSC是出于对未来发展的考虑[3]。科学是社会进步,振兴民生的动力,因此,现阶段应该着重推进科学技术的发展,使之带动社会和经济的繁荣,虽然,在短期内或许认为这样的花费过于昂贵,但是,从长远的发展来看,建造SSC极具发展潜力。
综上所述,SSC在政治上有助于巩固美国在世界基础物理学界的领先地位;在科学研究中其20TeV的对撞能级必将给基础物理学的研究带来突破性的新发现;经济上在建造过程中可以提供给美国上千个就业机会,并带动相关领域的发展;其它方面还可以在建成之后为美国的教育、工业、相关民用领域起到不可估量的作用。因此,尽管SSC的耗费巨大,但是是值得的。

2.2 反对方及其理由
  但是其他的一些人则并不赞同支持方的观点。
  国会听证会中反对建造SSC的一方主要是应用物理学家和来自其它研究领域的科学家,以及来自各州的议员代表。其中,应用物理学家的代表人物是诺贝尔奖获得者菲利普(Philip W. Anderson)4,除此之外,还有从事宇宙背景微波辐射的研究的诺贝尔奖得主彭泽斯(Arno A. Penzias)5,物理学家和数学家费曼(Freeman J. Dyson)等。州议员代表主要来自宾夕法尼亚州、加利福尼亚、马里兰、俄亥俄州、阿肯色州和肯塔基洲。其中以来自肯塔基洲的议员温德尔(Wendell H. Ford)为代表。
  反对方认为SSC不应该建造的理由有以下几点:
  其一,SSC解决的只是物理学中的基本问题,而非科学的基本问题。在科学研究的领域中,存在着许多类似需要解决的问题。比如,例如生命怎样起源?为什么生物催化作用如此的有效?人脑怎样工作?免疫系统理论是什么?等等。所有这些都不是知道了物质的最基本构成就能解决的问题[6]。
  其二,SSC只是解决物理学中基本问题的途径之一,而非唯一的途径。没有必要非要选择花费如此昂贵的途径[7]。
  其三,SSC的花费不是最主要问题,更为重要的是建造SSC需要大量的技术人才,这些人才资源的耗费将给其它同样需要技术人才的行业带来巨大的损失[6]。对此,费曼认为:SSC是一次冒险的赌博,如果建造意味着放弃其他技术革新,那么SSC将和空间物理中的时空穿梭一样成为粒子物理发展的障碍[8]。
  其四,建造SSC将会影响到政府对其它科研项目的投资,比如对小科学项目的投资[6]。负责科学基金的官员们似乎更倾向于大科学项目,而对小的个人的科学项目的拨款一减再减。这无疑影响了小科学项目的发展。SSC将要持续十年左右,每年的花费约有5亿美元,这超过了美国国家科学基金会1988年对数学、天文、物理、化学和材料研究的总额[8]。
  除此之外,反对方还对SSC的应用前景提出质疑,认为以以往的经验来说,像SSC这类的实验室除了可以用作科学研究之外,显然是没有其它盈利的。因此,应该考虑将建造SSC的资金投入到其它具有紧迫性和能够获得收益的研究领域中。

2.3 中立方的观点
  在国会召开的听证会的争论中,还有一方对SSC保持中立态度。他们并不完全赞同建造SSC,也不完全反对建造SSC,而是认为应该在适当的时机和条件下建造SSC。这些主要是来自各州的议员和一些各个领域的科学家。其中包括加速器物理学家安德鲁(Andrew M. Sessler)和超导物理学家罗伯特(Robert C. Richardson)6,以及贝尔实验室的保罗(Paul A. Fleury)。
  中立方认为SSC的建造并非绝对的可行或不可行,而是应该在满足若干条件的情况下建造,若时机不够成熟则需继续等待。例如,加速器物理学家安德鲁认为:如果国会支持SSC并且同时支持基础物理学的其他项目,增加在基础物理学中的投资。那么SSC应该建造。如果建造SSC意味着夺走其他项目建造的权利则不赞成[9]。贝尔实验室的保罗提出:应该支持重要仪器的建造,但是,应该在保证对现在的经济和技术都有很大收益的小科学项目优先权的基础上[10]。一些州的议员提出在得到国际援助的前提下支持SSC,如果SSC不能得到国际上的资金支持,则很难以美国一国之力兴建SSC这样的大科学项目[11]。还有一些议员认为SSC的预算增加过快,如果能够在预算范围之内完成建造工作,则支持,如果预算还是继续增加的话,则建议终止[12]。
  中立方的意见总是随着SSC的进展而发生着改变,其阵营也在不断变化中。从中立方的观点变化中,我们可以不难看出随着SSC的建造进程的发展,关于SSC争论的焦点问题也是一直在改变,下面,就让我们来仔细的分析一下争论的焦点问题,及其随着SSC建造进程的推进发生的变化。

2.4 争论的焦点问题及其随着SSC建造进程的推进而发生的变化
  表面看来,关于SSC的争论涉及到SSC的拨款数额、科研价值、应用前景、管理等多方面的问题。但是,在林林总总、纷繁复杂的争论背后,最关键的只有一点,那就是优先性问题,也就是在资金有限的情况下,应该先选择投资哪些项目的问题,具体到SSC,主要表现在大科学与小科学、基础物理学与应用物理学、美国与其他国家、科研项目与国防项目等几个方面的冲突。
  优先性问题始终是争论的关键所在,但在不同的时期,由于主要矛盾的变化而表现出不同的形式。比如,1986年SSC刚刚纳入联邦拨款项目,总预算为35亿美元,87年到88年联邦对SSC的拨款分别是是0.2亿美元和0.25亿美元[13],并没有过多的侵占其他项目的预算,同时,美国正处在冷战时期,十分注重高端科学技术的发展,因此,关于优先权的问题主要表现在对SSC的科学意义的探讨上,即SSC到底可以为美国物理学或者整个科学界带来什么,如果想要达到相同的目的,有没有其他花费相对较少的途径。
  在关于SSC的科学价值和收益问题的讨论中,主要涉及到大科学和小科学、基础物理学与应用物理学之间的优先权之争,其中,基础物理学家大多支持SSC,应用物理学家多持反对立场。不过,对于在此事件中的利益分析问题,限于篇幅,暂不多谈。
  之后,SSC的总预算节节攀升,从最初的35亿美元到1989年的59亿美元再到1991年的82.5亿美元,增长了近一倍。1991年美国联邦预算出现4亿美元的赤字,而这一年的SSC计划拨款由1990年的2.19亿美元增长到3.18亿美元[14],涨幅将近1亿美元,SSC大额的超支和联邦财政预算的赤字使得SSC的花费问题成为争论的焦点。单单来自肯塔基州的参议员温德尔就先后几次召开听证会专门讨论SSC的预算问题。
  在此期间,SSC的反对者大幅增加,一些原本支持SSC的人也开始因为SSC日趋严重的超支问题和工期延误转而反对SSC的建设,比如来自伊利诺伊州的哈里斯(Harris W. Fawell),在1993年3月召开的关于SSC的听证会中就这样说到:“我曾经是SSC的坚定拥护者,我始终坚信SSC对科学有着非常大的意义,问题的底线是SSC的科学价值是不是和它的花费成正比。……坦白的说,此刻我不能确定是否会继续支持SSC,……”[12]。


结语

  美国国会听证会中关于SSC展开的争论历时8年,召开听证会40余次,参与讨论的人员从诺贝尔奖获得者到各领域的科学家到美国联邦政府各部门的官员再到各州的议员,从中我们不难看出,这场争论无论从时间、次数上还是参与讨论的人员上都可以和SSC项目本身的规模相媲美,其中,高能物理学家大多支持建造SSC,而基础物理学家则多持反对意见,此外,支持建造SSC的还有能源部的官员和来自得克萨斯州和其他一些州的议员,来自宾夕法尼亚州、加利福尼亚、马里兰、俄亥俄州等州的议员则是对建造SSC多持反对意见。
  各方争论的焦点问题主要集中在SSC的科学意义、对美国在国际物理学界的竞争力的作用、对国家的经济发展的作用等方面。其实,无论是支持SSC一方还是反对或是中立方,除了文中提及的看似客观的理由之外,在其观点的背后都有着各自不同的利益出发点,比如各学科之间的研究经费之争、大科学和小科学项目之间的优先权之争、国防项目和科研项目之间的优先权之争等,但鉴于篇幅所限,这里将不作展开讨论,对于这个问题,将另有文章做详细的分析。


参考文献(References)
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[13] Decker J F . Statement before the Subcommittee on Energy Research and Development of the Senate Committee on Energy and Natural Resources, April 12, 1988. in United States, Congress, Senate, Committee on Energy and Natural Resources, Subcommittee on Energy Research and Development [U]. Basic science budget and SSC: Hearing before the Subcommittee on Energy Research and Development of the Committee on Energy and Natural Resources, United States Senate, One Hundredth Congress, second session on the Department of Energy's fiscal year 1989 request for the superconducting super collider and the basic science budget, April 12, 1988. Washington : U.S. G.P.O., 1988, 12-102
[14] Decker J F . Statement before the Subcommittee on Energy Research and Development of the Senate Committee on Energy and National Resources, April 24, 1990. in United States, Congress, Senate, Committee on Energy and Natural Resources, Subcommittee on Energy Research and Development [U]. Superconducting Super Collider program and the Department of Energy's budget for fundamental science: Hearing before the Subcommittee on Energy Research and Development of the Committee on Energy and Natural Resources, United States Senate, One Hundred First Congress, second session, April 24, 1990, Washington: U.S. G.P.O., 1990, 49-118

收稿日期:2007-01-05
作者简介:董丽丽,女,内蒙古师范大学科学史与科技管理系,硕士研究生,主要研究方向为科学史;E-mail: donglili77@gmail.com 。刘兵(通讯作者),男,清华大学人文社会科学学院科学技术与社会研究所,教授,主要研究方向为科学史与科学文化传播;E-mail:liubing@tsinghua.edu.cn
1 温伯格,史蒂文,(1933-- ),美国物理学家。他因建立了电磁作用与原子核的弱相互作用是同一现象的不同方面的理论而获1979年诺贝尔奖。
2 莱德蒙,利昂·马克斯,(1922-- ),美国物理学家。因其在高能粒子研究领域发展了微中子射线的应用而获得1988年诺贝尔物理学奖。
3 摩尔,(1939--),美国林业及纸业协会总裁、林业及纸业协会国际委员会主席。1989-1992年间担任能源部部长,1975-1987年间当选美国国会议员。
4 菲利普·安德森,(1923-- ),美国物理学家。1977年与他人分享了诺贝尔物理学奖,其主要贡献是研究出了改良玻璃和磁性物质的电子结构的方法。
5 彭泽斯·阿诺·阿兰,(1933-- ),德裔美籍物理学家。因其在宇宙微波辐射方面的研究,获得1978年诺贝尔物理学奖。
6 罗伯特·里查森(1937-- ),美国物理学家,1996年物理奖获得者。这年的物理学奖同时授予戴维·李(David M. lee)(美国)、道格拉斯·奥谢罗夫(Douglas D. Osheroff)(美国),以表彰他们对氦-3超流性的发现。